第三节 新常态、新挑战
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新常态下, 中国国民经济的运行进入了一个新的中高增速增长平台。毫无疑问, 与这个新平台“内洽”的一系列经济指标, 如储蓄、投资、物价、就业、财政收支（包括赤字)、国际收支、人民币汇率、货币供给、利率等, 均呈现出新的性状。尽管我国近几年6%—7%的经济增速在世界范围内仍属较高的速度, 但这一速度是在以往年份10%左右的高位之上回落下来的；3个百分点以上的速度落差带来的巨大下行压力有“水落石出”之功效, 将高增长时期积累的诸多深层次、结构性问题充分暴露出来, 由此引发的巨量的、复杂的震荡可能会导致各种经济风险的不断积累。这不仅会暴露出我国经济运行长期被掩盖的深层次矛盾, 而且会引发新的矛盾。这些新矛盾, 构成新常态下的新挑战。
李扬、张晓晶认为, 以下三方面挑战尤为严峻。[40]
一是产能过剩。产能过剩是市场经济中的正常现象。然而,当前中国产能过剩之严重, 绝难用市场经济的一般道理加以解释, 其中, 深藏着体制机制方面的原因。导致产能过剩的直接原因当然在于企业盲目扩张, 但是, 若无其背后地方政府的扩张冲动推波助澜, 企业的盲目扩张绝难形成气候。在中国现行体制下, 各级地方政府为了增加本地就业和税收收入, 同时也为获取中央政府的产业优惠和转移支付, 无不以“画地为牢”的方式扶持本地企业。产业政策导向上的趋同, 致使各地区之间出现较为普遍的产业结构同质化现象；全国加总, 产能过剩就是合乎逻辑的结果。中国地方政府“父爱主义”的产业政策, 客观上有着“自造”道德风险, 引致企业不计成本盲目扩张的倾向。在市场经济中, 因盲目投资和重复建设造成的损失, 是由企业自身承担的；而在中国的体制下, 造成的损失可能最终都要由政府来埋单。基于这种体制, 一些企业或地方政府在作投资决策时就会冒进, 由此导致的产能过剩问题就更加严重。
二是债务风险增大。作为一个储蓄率长期高达40%—50%的国家, 自改革开放以来, 中国各部门的负债率和杠杆率一直处于稳定的较低水平。这种局面于2009年开始转变。2003—2008年, 我国的杠杆率事实上呈持续回落之势。2009年之后情况逆转, 我国杠杆率显著上升, 同时伴随着债务融资工具期限不断缩短。在考察国家整体债务水平的同时, 政府部门债务, 特别是地方政府债务的长期化倾向, 尤其值得高度关注。这不仅因为其沉疴已久, 非下猛药难以治愈, 而且这一问题与我国各级政府间财政关系扭曲密切相关, 因而关乎我国治理结构的完善。我国地方政府债务的风险目前仍属可控, 但潜在风险亦不可小视：其一, 中国地方政府债务大都为筹集投资资金而形成, 然而, 大部分投资项目（以基础设施建设居多)都很难产生现金流。因此, 从财务角度看, 中国地方债务存在偿付能力短绌和流动性不足两大缺陷。其二, 由于不能产生现金流, 从而也不具有市场可交易性, 地方政府大量的“资产”并不具备经济意义上的资产内涵。而且, 由于地方政府还需逐年投入新的资财来对这些资产进行维修养护, 地方政府收支的“硬缺口”业已固化且愈演愈烈。其三, 债务期限和对应的投资项目之间存在严重的期限错配。其四, 经济增长速度下滑、城镇化战略转型、房地产市场调整等宏观和体制因素, 都将使地方政府财务状况恶化, 进而挤压其举债和还债空间。
三是城镇化转型。传统的城镇化战略主要是从“城里人”角度规划的城镇化。因此, 其行进的路径基本上就是注重城市规模扩张的“开发区化”。诸如建成区人口密度下降、人均建成区面积畸高等, 就是这种模式的主要恶果。在如此单向、扭曲的城镇化进程中, 广大“乡下人”的多方面利益诉求, 显然被忽视了, 最终消除城乡二元结构的历史任务, 也就没有了着落。传统城镇化步调是由政府主导的固定资产投资特别是房地产投资引导的。它不甚关注城镇化中市场的建设和产业的协调发展, 从而使城镇化“失去了市场”。更严重的恶果, 就是形成了对钢筋、水泥等建筑材料的畸形需求, 导致这些产业产能激增, 终至过剩。由此, 形成了一个产能过剩支持快速城镇化, 城镇化快速推进又进一步推动产能过剩的恶性循环。两种扭曲互相交织, 形成了难以自拔的“过剩循环怪圈”。最后, 从经济增长因素的角度看,传统的城镇化战略更侧重于从需求面认识城镇化, 即寄望于通过城镇化带动基础设施投资和城市消费等国内需求, 以支撑经济增长。相反, 与城镇化高度相关的产业积聚、规模经济、人力资本积累、知识外溢等对长期可持续发展更为重要的供给面因素, 则一直未被重视。
黄汉权强调了新旧动能转换的挑战。[41] 近年来, 我国推动产业新旧动能转换的探索取得了初步成效, 创业创新引领发展, 新动能加快集聚；传统产业加快转型, 传统动能焕发新活力；产能过剩行业出现恢复性增长；地方结合区域产业发展重点, 围绕新旧动能转换的探索不断深入。但仍存在新产业、新动能发展规模难以弥补传统产业下滑导致的动能衰退缺口；传统产业全要素生产率水平偏低, 优化升级任务艰巨；三次产业优化发展不平衡, 第一、第二产业相对滞后；基础薄弱地区新旧动能转换缓慢, 导致区域发展不平衡现象更加突出等问题。现阶段, 进一步推进产业新旧动能转换需扫除多方障碍, 包括市场准入壁垒较多、市场监管体制不完善、尚未建立适应新经济发展的监管新模式等体制机制障碍, 以及经济发展尚未完全脱离对传统发展路径的依赖, 政策的设计制定和贯彻落实缺乏统筹性、协调性, 高端要素对新旧动能转换支撑力不足等障碍。[42]
张承惠分析了新常态下金融转型面临的挑战。[43] 她认为, 新常态下中国金融转型面临的核心挑战集中反映在金融发展理念和部门利益调整上。在过去几十年中, 中国金融发展理念归纳起来,就是全力满足中国工业化早中期“集中力量办大事”的需要, 促进中国经济超常发展。由此, 形成了一套间接融资为主、直接融资为辅, 银行业金融机构为主、非银行业金融机构为辅, 大银行为主、中小银行为辅的金融体系, 以及政府主导、自上而下建设金融市场的发展模式。客观地说, 这套体系和模式与中国工业化早中期阶段的发展特征是相适应的。但是随着市场化改革推进、经济发展方式转变和经济结构的演变, 金融发展理念陈旧老化和不适应性逐渐显露。从大的方面看, 是政府和市场的关系没有理顺, 金融发展究竟应该由政府主导还是市场主导并不明晰。从问题的具体表现来看, 一是过于注重金融机构的发展, 忽略了市场机制的培育；二是过于重视市场外在形态的发展, 忽略了市场内涵的发展；三是过于偏重数量的增加, 忽视了市场效率的提升；四是过于强调绝对的金融稳定, 忽略了金融市场自身所具有的动态平衡功能。多年行政性干预的结果是, 有关政府部门事实上已经成为市场主体之一。既当运动员又当裁判员, 既制定规则又执行规则, 在很多问题上都有强烈的自我利益导向。由于政府部门利益的固化, 权力的调整和再配置十分困难, 在很大程度上影响了决策的科学性和金融改革的深化。
新挑战意味着新征程。当前中国经济发展的第一要务, 就是平心静气地应对新常态下的各种挑战, 平滑地从旧常态向新常态过渡,实现新时代下中国经济的新跨越。